Onethisch aanbesteden verergert schuldhulpverlening

In een interessant artikel in Dagblad Trouw schrijven hoogleraar economie aan de UvA Barbara Baarsma en Michiel Grauss, wethouder Armoedebestrijding in Rotterdam, dat moralistische schuldenhulp averechts werkt en extreem kostbaar is. Hoewel hun klacht zeer terecht is, wijzen zij de verkeerde oorzaak aan. Wat ze aanwijzen als oorzaak en  “moralistische schuldenhulp” noemen, heeft namelijk erg weinig met moralisme te maken, en meer met dat aanbestedingen niet werken. Aanbestedingen niet werken? Ja, dat niet kan worden ingekocht op basis van prestatie en reciprociteit, dat het ontbreekt aan retaliatie in het speltheoretisch dode “Aanbesteden”,  en omdat Pasen en Pinksteren niet op een dag vallen…

In de ideale situatie zouden rechtenstudenten en sociale advocaten TenderNed doorscrollen op zoek naar kleine schuldhulpverleningsopdrachten van gemeenten om mensen bij te staan, om brieven te schrijven naar schuldeisers. In de praktijk zijn er nul van zulke opdrachten op Tenderned. Als ze er zijn horen we er niet van omdat het onderhands gegund wordt en dat mag maar tot de aanbestedingsdrempel, die is gemaximeerd op 50.000 per jaar. Er zijn wel 4jaarlijkse WMO-zorginkoop marathons waarin de zorg als pakket wordt ingekocht voor alle schuldenaars in de gemeente tegelijk, met tig overlegtafels en stapels papieren eisen en bureaucratie waar buitengewoon weinig bureaus nog doorheen kunnen komen. Hoe moet een gewone sociale advocaat nog nota bene met verstand van regeltjes nog inschrijven op zo’n opdracht? Sja, een aanbesteding is zo al genoeg werk, als ze dat aanbesteden voor iedere bijstandgerechtigde opnieuw moeten doen dan komen gemeenten de mensen te kort.

Den Helder als voorbeeld. 

De gemeente Den Helder heeft een recente schuldhulp aanbesteding gepost op Tenderned, met flink wat door te nemen stukken. Het is er maar een van de vele maar wel een mooi voorbeeld. Die aanbestedingsstukken bevatten naast een ongelooflijke bureaucratie en het op een hoop gooien van heel veel inkoopopdrachten voor: budgetbeheer, budgetcoaching, schuldhulpverlening WSNP/MSNP, borgstellingen en het dwangakkoord. Een juridisch uurtarief is dan niet interessant om concurrerend in te schrijven. Grote planbureaus hebben via flexcontracten genoeg goedkoop personeel om zeker te zijn van de opdracht. De gemeente heeft dezelfde 4 miljoen geraamd ongeacht of je duur personeel bent of niet en daarmee ligt de kwaliteit al vast ook al wordt er formeel nog een verhouding voor de kwaliteit aangegeven. Dus ja hoe kan dat dan dat al die bedrijven toch maar onmogelijke aanbestedingsorders winnen. Nou je kan niet aanbesteden maar je kan natuurlijk wel inkopen. Je kan ordinair liegen als al van tevoren vast staat dat er eisen zijn waar je niet aan kan voldoen, omdat niemand daar aan moet willen voldoen. In de praktijk krijgt de eerlijke ondernemer die zegt dat het niet kan, hierdoor hoe dan ook de opdracht niet. De huichelaar die beweert best te kunnen voldoen krijgt de opdracht wel.

Een ZZP’er kan niet in zijn eentje het lot van alle Den Heldenaren met schulden op zich nemen en daarmee komt het gros van de markt niet eens in aanmerking voor de opdracht.  In de praktijk is het vrijwel altijd Plangroep die dergelijke opdrachten binnenhaalt. Daar kunnen mensen met weinig kennis van zaken door het gebrek aan controle verschrikkelijke streken uithalen, zoals mensen niet naar de WSNP doorsturen maar een curator laten aansmeren, bij de bewindvoerder van dezelfde holding. Verticale ketensamenwerking, maar niet bepaald voordelig voor de consument. Wel voor de inkopende gemeente, maar voor de schuldenaar is het natuurlijk een groot drama. Voor een aanbesteding is het nog wel een goede aanbesteding.  Voor de economie van Den Helder betekent het niets goeds.

Stakeholders vergeten is bepaald niet het enige probleem. Door meerjarig met zulke massa-opdrachten aanbestedingen uit te zetten, zullen kleine leveranciers de markt uitvallen en nieuwe toetreders nooit meer een reëele kans maken.  Terwijl de winnende deelnemer voor vier jaar van tevoren moet plannen hoe hij uitkomt met het geraamde bedrag. Dat dat hetzelfde effect heeft als een planeconomie, waarin ook voor de duur van het plan vooruit moet worden gekeken en nooit kan worden bijgestuurd met een onderhandeling, heeft ontegenzeggelijk reëele gevolgen voor de economie. Als er geen zicht is op een langere termijn opdrachtbehoud op basis van performance, maar de teller met credits voor de leverancier elk jaar terug op nul staat, belemmert dat de innovatie. Verder remt het de economie omdat leveranciers alleen korte termijn contracten met personeel en hun toeleveranciers kunnen aangaan die zijn afgesteld op de waan van de dag op het moment van de inkoop. Want wie zegt dat de opdracht over 4 jaar weer gegund wordt en hoe de wereld er dan uit ziet?

Deja Lu

Dat aanbestedingen niet werken, zegt Aanbestedingsnieuws nog maar sinds 2016 bijna elke dag. Gemeenten weten wel dat aanbestedingen niet zo goed werken, zeker ook bij de WMO zorg aanbestedingen. Maar ze móeten zorg wel inkopen volgens de Aanbestedingsrichtlijn, zoals alles boven de tweejaarlijks door de Europese Commissie vastgestelde en de economie verder stagnerende aanbestedingsdrempel. Hierdoor blijven kleine ondernemingen klein, ze kunnen nooit meer binnenhalen dan de kleine orders, als het er te veel zijn moet er alweer worden aanbesteed en of je wint, weet je nooit en aan winnen kleven zo veel nadelen dat de vraag is of je het moet willen. Zie ook: Een opdracht voor de content van Kluwer is gegund aan Kluwer  en Leverancier failliet: oplevering onderhoud zeesluizen onzeker

Bij aanbestedingen in de bouw speelt precies hetzelfde, alleen die branche is al zo lang murw geslagen met aanbestedingen dat zich een werkbare uitvoeringspraktijk heeft gevormd van ja… pappen en nathouden, steeds maar opnieuw listen verzinnen om de opdracht toch op prestatie te gunnen, om overheidsinkopers te laten weten dat een door de aanbesteding afgedwongen rat race op de inschrijfprijs nu betekent dat, bus 12 niet meer rijdt na 7 uur, de uitvaartdichter wordt wegbezuinigd, schapenherders elke 4 jaar hun schapen naar de slacht brengen omdat een andere schapenherder een “gelijke kans” op de opdracht heeft gekregen, de jurist van het schuldhulploket onbedoeld wordt wegbezuinigd, de Fyra in de fik vliegt, allemaal nieuw gebouwde parkeergarages overal maar instorten steeds, oh en ook de Julianabrug in Alphen waar ze nu ook nog eens geen theaterexploitant hebben omdat dat ook weer met een aanbesteding moet.

Dit zijn inkoopopdrachten die tot aan de implementatie van de nieuwste Aanbestedingsrichtlijn aan toe via bestuursrechtelijke mandaten of soms zelfs zonder dat, werden ingekocht op basis van een opdrachtbriefje. Deze krant wist te klokkenluiden in 2016 over het “aanbestedingsspook” bij WMO aanbestedingen. Ook al is het volstrekt duidelijk dat de aanbestedingsplicht de controle van gemeenten over de ingekochte zorg beperkt tot het moment van inkoop. En is op dat moment van inkoop, omdat wel op basis van non-discriminatie moet worden ingekocht, ook helemaal geen garantie dat er op prestaties uit het verleden wordt gegund, sterker nog, gunnen op prestatie mág niet van de EU Wetgever. Niet gunnen op waarde maar gunnen op papieren eisen, en vervolgens nooit maar in elk geval te weinig controleren of er aan die eisen wordt voldaan (fase 3 van het inkoopproces). De noodzaak van kritisch contractmanagement, en enig ethisch besef ook, en investering in duurzaamheid en innovatie. Het zijn sleetse verhalen voor de lezers van Aanbestedingsnieuws. Maar het is een gebed zonder end voor de slachtoffers van dit inkoopbeleid.

Schuldhulpverlening traditioneel

Die controle op schuldhulpverleners was toch al niet al te best. Daar was al jaren voor gewaarschuwd nog voor dat de opdrachten werden aanbesteed, toen de sociale advocatuur de das om werd gedaan. Er is een brancheorganisatie en dat is de enige toezichthouder. Overheden controleren erg weinig of ook werkelijk geleverd wordt, wat door hen was gevraagd in het kader van hun wettelijke verplichting (wgs) en of dat nog wenselijk is. Dat was ook zonder aanbestedingen al het geval. Alle controle op schuldhulpverlening ligt bij de rechter en die is geneigd schuldeisers in het gelijk te stellen, tegen een onverifierbare excel-gebaseerde opeenstapeling van schulden. Dit gaat in marathonzittingen, waarbij vaak verstek wordt gegaan en zijn maar een van de vele verborgen kosten achter de schuldvalsehulpeconomie. Schuldenaars die vaak genoeg ook echt terecht klagen bij de gemeente  over de aanpak van hun schuldhulpbureau, hoeven niet te worden gehoord. Waar in de Aanbestedingswereld worden bewoners als stakeholders wel structureel gehoord en betrokken bij het inkoopproces?

Het schuldhulpverleningstraject in Amsterdam werd al in 2012 bij lokale partijen eveneens slecht belegd. Ook toen waren schuldhulpbureau’s lang niet altijd werkelijk bezig met schuldhulp te verlenen. Aanbestedingsnieuws zag het toen van dichtbij en het was werkelijk hartverscheurend. Bovendien was het een juridische dagtaak om voor 1 persoon alle administratie te regelen en te controleren en schuldeisers aan te spreken. Dat was ook een kansloze exercitie, want ook al had het belbedrijf niet eens een rechtmatig contract, dit werd gewoon maar aangenomen door de rechter. Waar toetst hij dan aan, aan een excel dat je zelf kan invullen? Openstaande schulden werden door de budgetbeheerder hoogstens geïnventariseerd in het kader van een belerende budgetbeheer cursus, waarna de WSNP als mogelijkheid in het vooruitzicht zou worden gesteld. De WSNP werd daarmee een soort heilige graal die niet werkelijk bereikt werd.

Stadsdelen moesten de inkoop verzorgen en die waren druk genoeg met fuseren en weer opnieuw fuseren en daarna met zichzelf opheffen. Als juridisch adviseur kon ik hoogstens voor elkaar krijgen dat de gemeente met een andere ondernemer in zee ging voor schuldhulp maar ook die stond bepaald niet garant voor succes. Wat er moet gebeuren, is wat er steeds niet gebeurt, dat overheden kritisch inkopen, bijsturen aan de hand van het geleverde en betalen voor wat ze willen in plaats van wat ze niet willen maar nu eenmaal altijd al deden. Maar dat mag niet. (Edit:  Met aanbesteden kan het ook niet meer.)  Iets gunnen aan de beste ondernemer is volgens de aanbestedingswetgever kennelijk pure discriminatie?

Aanbestedingsfenomenologie

Er zijn zo veel inkopen. Ze lijken allemaal niet op elkaar. Als de ondernemer niet weet wat ie moet doen, levert hij het verkeerde. Maar dat is dus de ene keer zelfremmende politiewagens en de andere keer stagiaire-schuldhulpverlening. Het nieuws haalt het wel, maar het verband met het aanbestedingsrecht is zo ad hoc dat de hoofdoorzaak Aanbesteden normaliter buiten beeld blijft. Allemaal incidenteel gerommel waardoor het Fenomeen Aanbesteden steeds opnieuw wordt gespaard van het hakblok van de economische waanideeën.

Alleen de aanbestedingsdwarsliggers zeggen hardop wat veel “aanbestedingsspecialisten” diep van binnen ook wel weten. Aanbesteden werkt niet. De opdracht gunnen aan iemand op basis van papieren eisen zonder de controle van het heronderhandelen en prestatie, betekent dat ondernemers niet worden beloond voor presteren en dat ze dus niet presteren, want de Vragende Partij taalt niet naar prestaties. Dat is dus een wanprestatie op bestelling. Het leidt tot aanbod uitval, serieuze ondernemers die steeds maar 2e worden haken af, en wat er overblijft als handel bestuurlijk wordt gedeconstrueerd is niet meer dan vriendjespolitiek. Maar ja wat wil je dan, vijandjespolitiek en je geld aan de vijand weggeven. Spoiler alert, dat doen we ook en best massaal ook.

Ondernemersstrategie

Ambtenaren staan vaak zo ver van de ondernemer die de producten levert, dat het nog moeilijker wordt om voor te stellen tegen welke problemen een ondernemer zal lopen als hij de aanbesteding ziet. Het blijkt ook wel uit het voorbeeld van Den Helder, 5 inlichtingenrondes. We zullen wel zien nog, hoe veel ondernemers op de opdracht hebben ingeschreven. Maar duidelijk wordt het verschrikkelijk zwaar voor de mensen in Den Helder. Mensen met schulden in Den Helder kunnen hun borst dus wel natmaken. Er komt een flinke storm aan. Kwijtschelding van schulden is geen verdienmodel. Budgetcoachen daarentegen, dat kan de ondernemer eeuwig blijven doen. Je kan iemand elke minuut wel coachen, zeker als de gemeente niet controleert, kan dat gecoach dus woekerende vormen aannemen.

Doordat met aanbestedingen niet naar de win-win wordt gevraagd, sturen ondernemers steeds op het maximin-beginsel. Met minimale inzet, het meest maximaal eruit te slepen bedrag uit de aanbesteding halen. Je kan ook niet verwachten van een ondernemer dat die zichzelf opknoopt en zijn eigen markt ondermijnt door de mensen zo goed de schulden uit te helpen. Alleen Aanbestedingsnieuws is zo gek. Je kan ook niet verwachten dat een autoproducent zijn producten innoveert op basis van de enkele hoop de opdrachten ook over 4 jaar weer binnen te slepen. En op die manier kunnen overheden ook niet verwachten dat de werkelijke aanbestedingsexpertise 6 jaar lang gratis online wordt gezet tegen zeer schaarse advertentieinkomsten. Het is maar goed dat deze gekke Henkies dat toch hebben gedaan, anders verandert er dus echt helemaal niks.

Bij elkaar opgeteld moet het Fenomeen Aanbesteden ontzettend veel economische schade betekenen. Die nooit wordt gecalculeerd, omdat het niet te calculeren valt! Wat kost dat nou, dat we geen geld meer uitgeven aan kleine verenigingsgebouwtjes omdat de gemeentelijke overheid alleen nog maar bezig is met de parkeergarages steeds opnieuw te bouwen *kuch kuch Eindhoven*. Wat is de maatschappelijke schade van dat bus 12 niet meer rijdt en ouderen in een afgelegen wijk nu nauwelijks het huis uit komen? En dat is nu net het enige verschil met schuldhulpverlening. Hier valt de maatschappelijke schade van aanbesteden tot op de komma nauwkeurig te berekenen.

De moraal:

Moet de enige kritische aanbestedingsjurist ter wereld dat ook nog allemaal gaan zitten doen? Economisch berekenen dat aanbestedingen echt niet werken? Misschien is er ergens op deze wereld een kritische aanbestedingseconoom met een gedegen inzicht in speltheorie zodat die kan zien dat het probleem met brandverzekeringen en aanbesteden identiek is aan alle aanbestedingen. Die zo’n som van de maatschappelijke schade kan berekenen. Die ook begrijpt dat het project om op basis van gelijkheid en non-discriminatie in te kopen gedoemd is om te mislukken. Zo iemand die weet dat Speltheorie niet van de Intertoys is. Want als de wereld het alleen van het juridisch/filosofische/inkooptechnische inzicht van de redactie van Aanbestedingsnieuws moet hebben, dan gaat er nog veel mis.

We hadden namelijk al eens geconcludeerd dat het intrinsiek onmogelijk was om op basis van gelijkheid in te kopen. We hadden zelfs al geconcludeerd dat het al uit de stellingen van Gödel volgt dat aanbestedingen niet werken: wat er gepoogd wordt is het logisch equivalent van een complete verzamelingenleer: een complete aanbestedingsleidraad. Als het voor formele talen al een niet te bewijzen maar intuïtief inzichtelijke contradictie is, is dat voor natuurlijke talen al helemaal zo.  Maar het was nog niet zo dat we werden gelauwerd door een krans van wetenschappers die dolblij zijn dat er nu aan hun universitaire instelling niet meer wordt ingekocht volgens aanbestedingen.

Aanbestedingsnieuws zei het al zo vaak. We zitten hier ons suf te aanbestedingsfilosoferen. Het artikel van Baarsma en Grauss staat vol met ethische normen zoals “schuldenaars ondersteunen bij hun stress”. en “Het kan iedereen overkomen”, hierbij impliciet veronderstellend dat je het dan dus niet moet willen.  Oh. Kant dus? Waar komen die normen en waarden vandaan? En waarom moeten we er iets van weten? Omdat Aanbesteden dus het inkopen van de overheid belemmert en daarmee schuldhulpverlening en dat kan ons allemaal overkomen, wat we niet moeten willen, stelt het artikel. Ja voor Kant valt wel wat te zeggen en bovendien, de Kritieken zijn 3 dikke boeken, die weerleg je niet zomaar even. Ja, we zagen het goed. Baarsma en Grauss filosoferen naar aanleiding van de schuldhulpverlening die wordt aanbesteed. Ze zijn dus eigenlijk ook aan het… aanbestedingsfilosoferen. Dat aanbestedingsfilosofie kan nog wel eens heel groot worden, zei Tsjong Ho Chen van Chen Advies nog tegen me in 2014. Eigenlijk is het contractfilosofie en dat is al heel groot.

Waar is de aanbestedingsmoraal?

Meer ethiek in plaats van minder

Het probleem is dus niet dat er moralistisch wordt omgegaan met schuldhulp. Het probleem is eerder, dat er niet ethisch genoeg wordt omgegaan met schuldhulp. Als de norm binnen 3 jaar in de WSNP net zo leidend was als de aanbestedingsbeginselen kennelijk zijn, was dit niet gebeurd. Met inkopen gaat het er evenmin echt ethisch aan toe. Inkoopcongressen gaan meer over hoe klunen we ons er snel doorheen, dan over de filosofische vraag waar we nu allemaal in vredesnaam mee bezig zijn  en hoe daarin de meest gewenste situatie is te bereiken. Is dat nodig, niet op zich. Ethiek is nodig om vertrouwen te ontlenen aan een moreel “gezag” if any, los van de wetgever. Als je niet weet wat de gemeentelijke inkopers bezielt, is het een stuk moeilijker ze te vertrouwen met het vervoer van gehandicapte kinderen.  Dan breng je ze wel zelf en dan is er dus weer een minuscuul stukje aanbestedingseconomie verdwenen. Nu onder de eigen verantwoordelijkheidsmythe iedereen zijn eigen ouders moet verzorgen in hun oude dag, schiet er geen tijd meer over om ook nog eens naar aanbestedingen te gaan zoeken op Tenderned en Negometrix. Het gelijkheidsbeginsel kwam vanuit het WTO-verdrag in de Aanbestedingsrichtlijnen binnen en gold daar voor lidstaten. Bij concrete inkopen gaat het om producten. Uiteindelijk zal je toch moeten discrimineren op rotzooi producten.

Als wij allemaal het ethisch besef hadden dat inkopen volgens de huidige set regels ook logisch onmogelijk is, kon de wet er gewoon op worden aangepast, was het verhaal erover eerlijker en konden inkopers ook meer vrijheid worden gegund. Dan was er discussie over mogelijk en kon worden gezocht naar de beste oplossing, voor het probleem dat inkopen geregeld moeten worden. Niet alles met aanbesteden is even slecht. De transparantie over overheidsinkopen heeft ook goede ontwikkelingen voortgebracht. Eigenlijk is het onbestaanbaar dat deze wereld waarin volgens de eigen ramingen van EZ in 2015 €71 miljard omgaat, zo lang buiten beeld is gebleven.  Telgen: omvang overheidsinkopen onderschat

Hoewel we met de FNV nog hoopten op een inzet van Aanbestedingen bij de verkiezingen, is het niet echt een op de nationale televisie besproken onderwerp geworden. Het resultaat is er ook niet naar. Hoe de stemverhoudingen ook zijn, de Aanbestedingswet komt niet van de gemeente uit. Aan het onmogelijke aanbesteden gaat niet veel veranderen. Zeker niet, als wij niet met zijn allen iets beters bedenken dan dit, als iedereen voor een fooi veinst dat het Aanbesteden zo goed werkt vooral bij hun eigen orderportefeuille.
FNV maakt van aanbesteden verkiezingsitem FNV: Werkenden dupe van aanbesteden FNV: Aanbestedingen jeugdzorg een ratrace

Logica is het recht uit gebonjourd en we zien al jaren wat ervan komt: het recht is verder doorgegaan met wat gerechtsfilosofeer over het verabsoluteerde legaliteitsbeginsel: alles volgens de aanbestedingsregeltjes. Alsof dit allemaal maar kan bij het inkopen. Alsof je dit moet willen! Niemand wil ondoelmatige inkopen. Niemand wil schuldhulpverleners die zonder enige morele scrupules de schuldenaars die de WSNP in moeten, jarenlang op simplistische budgetcursussen stuurt in plaats van dat er met 1 simpel juridisch briefje een telecom-aanbieder een schop onder zijn kont krijgt. Tot dat je er geld aan verdient, dan schijnt logica niet eens te bestaan. Die egoïstische ethiek is maar heel even leuk. Tot je zelf op zondag zonder bus zit.

mr.drs. S.M. Ploeg

Jurist/Filosoof
géén rechtsfilosoof