Welzijnsorganisaties Venlo verliezen kort geding aanbesteding

Dertien zorg-en welzijnsorganisaties zijn vergeefs in beroep gekomen tegen een Venlose massa-aanbesteding voor onder meer bemoeizorg, inloop GGZ, welzijnswerk, en het begeleiden van asielzoekers. De gemeente heeft via de gemeenschappelijke regeling, MGR genaamd,  die opdracht na de aanbesteding gegund aan de “B.V. I”. Dat blijkt Incluzio te zijn, via de stichting Radar Uitvoering.

Hier gaat het niet om de aanbesteding voor Opvang slachtoffers huiselijk geweld Noord- en Midden-Limburg waarover Aanbestedingsnieuws al 2x eerder berichtte, maar om de aanbesteding Sociale Basis gemeente Venlo voor onder meer laagdrempelige bemoeizorg voor patiënten in de geestelijk gezondheidszorg die bijvoorbeeld zware kalmeringsmiddelen gebruiken om uiteenlopende psychiatrische redenenen, (inloophuizen e.d), zodat laagdrempelig kan worden toegezien op het ziekteverloop in een huiselijke omgeving. Die opdracht is op 21 oktober 2019 definitief gegund aan Incluzio, van de Facilicom Group.

Aanbestedingsnieuws kijkt naar de uitspraak in samenhang met het politiek gekozen beleid en de mogelijke gevolgen daarvan. 

Voorwerp van opdracht

De aanbesteding heeft betrekking op de bestaande opdrachten ‘Algemeen maatschappelijk werk, uitzicht op wonen, begeleiding statushouders’, ‘Algemene voorzieningen’, ‘Open Inloopvoorzieningen’ en ‘Inloop GGZ’ en vanaf 2021 tevens op de onderdelen ‘Preventie (O)GGZ en bemoeizorg’, ‘Begeleiding individueel’, ‘Dagbesteding’ en ‘Maatwerkdiensten jeugd’.

Dwangverpleging dus. Een grover woord voor bemoeizorg, wat minder diplomatiek maar dan weten wij gewone leken waar we het over hebben. Voor mensen met een verstandelijke handicap en of een psychiatrische stoornis. Inloophuizen zijn een soort lichte verpleging in een sociale setting, waar psychiatrische patiënten terecht kunnen bijvoorbeeld nadat zij medisch c.q. qua zorgverzekering zijn uitbehandeld.

En dat wordt dan uitbesteed aan een sociale werkplaats/schoonmaakorganisatie, omdat de inkomens van psychiaters de opdrachtwaarde van de Europese drempelwaarden overschrijden. Waar kan dat nou misgaan?

Regeren is vooruitzien

Stel. Waar kan dat misgaan als je dat zou gunnen aan een partij die eigenlijk niet zo bekwaam is als dat dat van tevoren op papier leek… niemand die het weet natuurlijk… Alle psychiaters op straat gezet. Niemand die nog weet wie er nu precies GGZ-patiënt was. Verwarde mannen die helemaal geen bemoeizorg meer krijgen, zich nu moeten melden via het haastig opgerichte intakeloket van de minder goede aanbieder en dat niet doen maar op straat staan schreeuwen dat ze God zelf zijn en zo de politie lastig vallen, zodat die weer geen inbraken op kan lossen … Bijvoorbeeld dan he. Dat profeteert Aanbestedingsnieuws op basis van de glazen bol, die we dus niet hebben.

Dat is niet het enige, wat er mis zou kunnen gaan, onze glazen bol die we niet hebben, is wat onduidelijk. Venlo ligt aan de grens en alles wat Duitsland wordt uitgewezen en de trein naar hier nu probeert, komt daar aan. Denk eens aan van die asielzoekers die ook geestelijke gezondheidszorg nodig hebben, deze niet meer krijgen maar wel moeten schoonmaken van de bijstand en dan zo kwaad worden op een denkbeeldige Nederlandse politicus dat ze, noem eens iets willekeurigs, twee toeristen neersteken op het treinstation…Of verstandelijk gehandicapten die dagen achter elkaar door bloemen moeten vouwen omdat de sociale werkplaats dat afdwingt en je anders bedreigt met gedwongen opname.

Die risico’s hoeven natuurlijk niet mee te wegen in de gunningscriteria. Logisch want dat hóeft natuurlijk niet mis te gaan nee. Maar of dat zo is, als de Zorginspectie niet zelf langskomt, kan dat alleen worden vastgesteld door een eventuele contract manager die er meestal überhaupt niet is. Gelukkig gaat het vaak niet mis. Of het gaat wel heel vaak mis, en de bemoeiverzorgden en inloopvoorzieningengebruikers kunnen niet zo goed voor zichzelf opkomen, waardoor het probleem steeds opnieuw onzichtbaar blijft . Dat kan natuurlijk ook.

De nieuwe leverancier

Over Incluzio/Facilicom  is nogal wat te doen. De sociale werkvoorziening uit Schiedam reageert op allerlei schoonmaakwerk, welzijnswerk en thuiszorg door het hele land en wint zo talloze aanbestedingen. Dat betekent in de regel wel een afbraak van het eerdere thuiszorg- en welzijnswerk en eerder dus ook jeugzorg in Hollands Kroon en nu ook geestelijke gezondheidszorg voor GGZ-patiënten. In Breda stond de hele thuiszorg op straat. In Hollands Kroon heeft Incluzio onbedoeld door de gemeente een zorgmonopolie (zie ook interview met Niels Uenk voor radio1). In  Noord-Holland wist de groep de aanbesteding jeugdzorg naar zich toe te halen doordat werknemers van Incluzio ook betrokken waren bij de beoordeling van de inschrijving van dochteronderneming Horizon bij Hollands Kroon.

De Politiek

De raad van Venlo reageerde pas achteraf op de gunning aan Incluzio. En niet onverdeeld enthousiast.

GroenLinks Venlo was verrast en kritisch over de gunning aan Incluzio. In een uitgebreide verklaring stelt het ook: “Er is enorme onrust ontstaan bij mensen die het werk nu doen en bij allen die daar gebruik van maken: deelnemers van een Open Inloop, mensen die geholpen worden door een Maatschappelijk werker, de vele jongeren en vrijwilligers die aan hun buurt timmeren samen met bewonersondersteuners.”

GroenLinks zei in oktober over de aanbesteding in een verklaring:

“Om dit met ingang van 2020 voor een langere periode in handen te geven aan uitvoerders, werd in mei dit jaar een nieuwe aanbesteding gestart. De uitkomst bevreemdt ons en de gevolgen voor vele werknemers én de Venlose samenleving zullen hoe dan ook ingrijpend zijn. Er is enorme onrust ontstaan bij mensen die het werk nu doen en bij allen die daar gebruik van maken: deelnemers van een Open Inloop, mensen die geholpen worden door een Maatschappelijk werker, de vele jongeren en vrijwilligers die aan hun buurt timmeren samen met bewonersondersteuners.”

Het CDA, in Venlo een oppositiepartij, wil de aanbesteding van het sociaal domein en de vrouwenopvang met een half jaar uitstellen. De grootste partij in de Venlose gemeenteraad vindt het onvoorstelbaar dat de raad in januari een visie op de zorg vaststelt, maar dat nu al wordt besloten met andere zorgaanbieders in zee te gaan.

Aanbestedingsnieuws concludeert daaruit dat het beleid uit de aanbesteding volgt in plaats van dat de aanbesteding uit het beleid volgt. De wijziging van het beleid bleek dus ook niet eerder dan na de definitieve gunning, die nog eventueel anders had kunnen uitpakken na dit kort geding … maar blijkbaar niet dus.

Kortom: Aanbestedingsnieuws is eens gaan opsporen wat er ten aanzien van deze radicale koerswijziging op het gebied van zorg, aan de gemeenteraad van Venlo is geïnformeerd. Zoals de CDA Venlo al in oktober concludeerde, moet dat beleid nog worden gemaakt. In de publieke stukken vonden we dan ook erg weinig. Nog net niet niets. Er wordt iets over gezegd in de Programmabegroting. En een heel verslag van een zorgconferentie in maart 2019. Verder is er geen enkel raads- of collegebesluit op basis waarvan deze aanbesteding is verricht, laat staan dat onderliggende stukken naar de raad zijn gestuurd over het hoe en wat.  Werknemers van de 13 zorgorganisaties (verenigd onder de naam Buurtteams), moesten die uit de programmabegroting halen dat hun baan op de tocht stond? Uit een programmabegroting en een conferentieverslag alleen, haal je geen radicale koerswijziging in het zorgbeleid voor bemoeizorg voor GGZ-patiënten, statushouders en wat al niet.

De uitspraak: Rechtsverwerking

Zoals bekend verondersteld mag worden, zijn aanbestedingszaken vrij kansloos, en wint de aanbestedende dienst die nagenoeg altijd, doordat inschrijvers te laat klagen. De verliezende 13 zorginstellingen gaven het gelukkig desondanks niet op. Een van de onderdelen waartegen de Buurtteams in beroep komt, is dat geen publicatie is verschenen op TED, zoals wettelijk is vereist. De rechter oordeelt dat het recht daarover te klagen, is verwerkt volgens de Grossmann-doctrine.

Buurtteams klaagt verder in de uitspraak over het subjectieve beoordelingsproces, wat op zich aanbestedingsrechtelijk heel kansloos is en juridisch niet zo interessant, maar wel een inkijkje geeft in dat de gemeente blijkbaar niet heel open stond voor het verhaal van de huidige aanbieders/zorgverleners. Toch wel opmerkelijk bij zo’n ommezwaai. Als ik zelf leveranciers geen reële kans gun, heb ik daar meestal een gepeperde mening over. Deed de GGZ het zo slecht en zo ja waarom zei niemand iets?

Daarbij wijst Buurtteams erop dat MGR de presentatie- en interviewtijd kort vóór 24 september 2019 heeft gewijzigd. Daarnaast stond volgens Buurtteams haar op 23 september 2019 toegezonden presentatie met het daarin opgenomen filmpje op 24 september 2019 niet klaar omdat deze niet door MGR bleek te zijn ontvangen. Hierdoor is tijd verloren gegaan. Volgens Buurtteams duurde het interview slechts 45 minuten in plaats van 60 minuten. De beoordelingscommissie heeft hierdoor niet alle vragen kunnen stellen. Het filmpje kon alleen op een klein laptopscherm worden afgespeeld. Buurtteams stelt hierdoor ten opzichte van [B.V. I] te zijn benadeeld.

De rechter doet dit allemaal maar af, wat er verder van zij, dat het allemaal op een plotseling vervroegd tijdstip en binnen een te kort tijdsbestek moest, maakt niet dat het tot een ander oordeel had hoeven komen. Dat [red AN. de procedure volledig verkeerd gevolgd is] betekent niet dat de inkoper een ander oordeel had hoeven hebben.

Wat daar verder ook van zij, Buurtteams heeft de van haar presentatie deel uitmakende film op 24 september 2019 aan de beoordelingscommissie kunnen tonen. Dat dit noodgedwongen op een laptopscherm in plaats van op een groot scherm heeft moeten plaatsvinden, laat onverlet dat de Gemeente de film heeft bekeken. Nu de presentatie bovendien nadien aan de Gemeente is toegezonden, de Gemeente heeft bevestigd hiervan kennis te hebben genomen en de Gemeente ter zitting heeft toegelicht dat alle relevante vragen op 24 september 2019 aan Buurtteams zijn gesteld en door Buurtteams zijn beantwoord, valt niet in te zien dat Buurtteams – zoals zij stelt – een hogere score op subgunningscriterium B zou hebben gekregen indien de presentatie wel tijdig door de Gemeente zou zijn ontvangen.

Samenstelling beoordelingscommissie:ook rechtsverwerking

Buurtteams heeft het donkerbruine vermoeden dat net als in Hollands Kroon ook hier leden van Incluzio in de beoordelingsteams zaten. Dat kan het echter niet bewijzen in het korte tijdsbestek van een aanbestedingsgeschil, vooral omdat de gemeente Venlo dat ook niet bekend heeft gemaakt. In Noord-Holland bleek dat overigens ook alleen maar door nader onderzoek van raadsleden.

Ook dit bezwaar doet de rechter af met rechtsverwerking. De gemeente heeft in de gunningsleidraad gezegd dat de beoordelingscommissie onafhankelijk en deskundig is, dus dat moet maar volstaan. Buurtteams stelt nog dat de rechter dat zou moeten onderzoeken maar ook dat vindt de rechter van niet.

Buurtteams heeft tenslotte betoogd dat sprake is van een schending van het transparantiebeginsel doordat de Gemeente heeft geweigerd om de identiteit en functie van de leden van de beoordelingscommissie bekend te maken. Bij gebreke van die informatie kan volgens Buurtteams niet worden nagegaan of de leden van de beoordelingscommissie onafhankelijk en deskundig zijn. Buurtteams betwisten dat sprake is geweest van een onafhankelijke en deskundige beoordelingscommissie en verlangen een onderzoek hiernaar door de voorzieningenrechter, gevolgd door een herbeoordeling van de inschrijvingen door een nieuwe onafhankelijke beoordelingscommissie. Ook in dit betoog kan Buurtteams niet worden gevolgd. In paragraaf 6.1 van de gunningsleidraad is beschreven dat de beoordelingscommissie uit zeven leden bestaat. Er is een onafhankelijke voorzitter die het proces van de interviews begeleidt en voorzit. De beoordeling van de inschrijvingen vindt plaats door een intern team, dat bestaat uit beleidsadviseurs en relatiemanagers. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Gemeente met de in de gunningsleidraad gegeven toelichting op de samenstelling van de beoordelingscommissie voldoende onderbouwd dat de commissieleden uit hoofde van hun functie en ervaring over de noodzakelijke deskundigheid en ervaring beschikken om de inschrijvingen op een deskundige wijze te beoordelen. Dat de beoordelingscommissie hierbij niet op een onafhankelijke wijze te werk zou zijn gegaan, is door Buurtteams evenmin voldoende aannemelijk gemaakt. In dit verband is mede van belang dat Buurtteams zich na kennisneming van de gunningsleidraad niet hebben beklaagd over een gebrek aan deskundigheid en onafhankelijkheid van de in de gunningsleidraad geïntroduceerde beoordelingscommissie. Door dit nu eerst in deze procedure te doen, is ook op dit punt sprake van rechtsverwerking.

Civiele rechters en bestuursrechtelijke waarden

Het is zeker voor buitenstaanders vrij onbegrijpelijk hoe bont een gemeente het moet maken voordat een rechter een aanbesteding afkeurt. Het enige voorbeeld dat ons te binnen valt is de Jeugdzorg in Kaag en Alphen aan den Rijn. Ook daar werd de opdracht gegund aan nieuwkomers Horizon/Incluzio, daar ging de rechter tussen zitten en er werd een overgangsregeling getroffen, opnieuw met die nieuwkomer Horizon/Incluzio, die we later opnieuw tegenkwamen bij de jeugdzorg Noord-Holland. Dat ging in Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem zo goed, dat daar ook weer onderzoeken zijn naar de misstanden in de jeugdzorg.

Dat de rechter zulke aanbestedingszaken als zodanig afhandelt, kan ook niet echt anders. Zelfs als het probleem heel duidelijk is, er is geen duidelijke oplossing. Bij de meeste contractengeschillen kijk je naar wat de contractpartijen vinden. Hier is er ook nog een derde partij bestaande uit een aanzienlijk deel van de bevolking en die vindt er ook wat van, en is geen gevoegde partij. Een civiele rechter kan in een aanbestedingszaak alleen beslissen over het contract en of de gemeente dit contract mocht aangaan. Voor zover die al kan kijken naar de consequenties voor onderaannnemers en werknemers en patiënten, kan hij hoogstens zeggen dat het contract niet kan worden gesloten. Een rechter kan in een uitspraak niet de hele zorgwet en aanbestedingswet opnieuw uitschrijven maar dan met materiële normen en doen wat de hele Nederlandse samenleving had behoren te doen, de afgelopen 10 decennia.

Dat je een rechtszaak tegen het aangaan van zo’n contract kan sluiten, is al heel on-Nederlands en typisch voor het Europese Aanbestedingsrecht. Op zich is dat al heel onvanzelfsprekend, door de contractvrijheid die er naar Nederlands recht is, en waar dat exotische Europese aanbestedingsrecht in interfereert. Een contract heeft geen derdenwerking. Het antwoord is dan ook bijna altijd hetzelfde in alle aanbestedingszaken. De gemeente mag dit contract aangaan. Je had eerder moeten klagen.

Dat contract mag an sich wel worden gesloten, maar de consequenties van het gevoerde beleid zijn onverstandig en ongemotiveerd en vol gebreken, maar dat doet niets af aan de vraag of de gemeente dat contract mag aangaan. In de meeste andere landen valt aanbestedingsrecht onder bestuursrecht en komt dan voor de bestuursrechter. Die oordeelt over een aanbesteding zoals ook over beleid wordt geoordeeld, je kan dan best met mensenrechten en zorgvuldigheid en motivering aankomen.

Geen beslissing een beslissing. 

Het idee om bemoeizorg volledig op de schop te gooien is dus volledig op basis van de gunningsbeslissing genomen. Er ligt geen politieke keuze aan ten grondslag, ook niet van de wethouder. De gemeenteraad hoefde c.q. kon van tevoren niets daarover weten en achteraf valt er niet veel in te brengen, want oei, dan is er een toezegging gedaan en dan hangen er misschien wel schadeclaims boven het hoofd. Niemand heeft er over gestemd. En toch. We gaan het radicaal anders doen, 7 onafhankelijke beoordelaars hebben dat al beslist, verzet of rechtszaken zijn zinloos, en p.s. wie die beoordelaars zijn zeggen we niet maar op die beoordelaars kunt u niet stemmen.

Ondergetekende heeft wel een tippie voor advocaten van de zorginstellingen. Het niet-nemen van een besluit is een besluit. Als je kan onderbouwen dat behalve de gunningsbeslissing geen besluit of zelfs maar beleid is voor enige wijziging van de uitvoering van zorg, dan is het een stuk makkelijker te beargumenteren dat elke afwijking van het vorige beleid ondeugdelijk gemotiveerd is. Als er geen zorgbeleid is, is het ook niet goed gemotiveerd, en dat geldt eens te meer voor alle andere procedurele eisen van de AWB. Dan moet je wel in-argumenteren in dat niet-genomen besluit, maar dan is het nog mogelijk om niet de gunningsbeslissing maar wel de niet-beslissing om het beleid te wijzigen, aan te vechten. Het enige voordeel dat dat heeft is dat je misschien aan een inhoudelijke beoordeling toekomt.

Geen keus is niet zonder gevolg

En dit is dan niet de enige aanbesteding in de zorg die niet vlekkeloos verloopt. We hadden ook nog de opvang huiselijk geweld, die te elfder ure aan het Leger des Heils is gegund. Je weet het nooit. Misschien kan iets anders het schip nog tijdig keren. Zo een radicale wijziging in het zorgbeleid als in Venlo, met zo weinig beïnvloedbaars  en zo weinig materïele beoordeling van zorg. En nu hebben we het dan nog maar alleen over Venlo.

Venlo kan zonder krachtdadig optreden van de gemeente, volgens onze kristallen bol een explosie van incidenten met verwarden tegemoet zien. En nu maar hopen dat ook de andere media het verband dan kunnen leggen tussen dergelijke incidenten en de aanbesteding. Onze kristallen bol laat zien dat algemene media eerder geneigd zijn complete geloofsgemeenschappen de zondebok van dat aanbesteden toe te schuiven.

mr.drs. S.M. Ploeg
aanbestedingsjurist/filosoof
(geen rechtsfilosoof)

Laatst geupdate op:

redactie Auteur

Geef een reactie