IJV: Aanbesteden in de weg bij resocialisatie TBS’ers

Het IJV heeft een onderzoek gedaan naar de resocialisatie TBS’ers en daarin wordt niet alleen vastgesteld dat het droef gesteld is met de resocialisatie van TBS-gestelden. Ook concludeert de inspectie dat Europees Aanbestedingsrecht daarbij een sta in de weg is aan het inkoopproces. Dat is niet het enige inkoopprobleem. De inkoop wordt ook niet gestuurd op kwaliteit, zo heeft de Inspectie bevonden.

Aanbestedingsnieuws vond dat in een rapport van de IJV, dat 14 oktober gepubliceerd is, getiteld: Geen kant meer op kunnen. Een van de belangrijke problemen is dat er geen ruimte is om uit een aanbesteding volgende additionele vereisten toe te voegen , zonder weer opnieuw een aanbesteding uit te schrijven.

Het rapport meldt daarover:

Bij de inkoop van plekken door DJI wordt niet gestuurd op het type vervolgvoorziening en kan er niet centraal gestuurd worden op de inhoudelijke kwaliteit van de vervolgvoorziening. De vervolgvoorzieningen zijn via de aanbestedingsprocedure door DJI gecontracteerd waarbij inhoudelijke kwaliteit geen onderscheidend criterium is

Mocht in de loop van een contractjaar bij een voorziening verbeteringen nodig zijn dan kan DJI daarover in gesprek gaan. Pas bij een volgende aanbesteding kunnen additionele vereisten toegevoegd worden. FPC’s moeten er bij overplaatsingen daarom van uit gaan dat een vervolgvoorziening voldoet aan de eisen. Of dit werkelijk zo is wordt door DJI als inkoper niet op voorhand getoetst.

De heer Henk Korvinus, inspecteur-generaal Inspectie Justitie en Veiligheid, concludeert dan ook in het voorwoord:

“Professionals van de FPC’s en DJI hebben een buitengewoon moeilijke en gevoelige taak in het beveiligen van de samenleving. Dit vraagt enerzijds om een permanent
lerende houding van de organisaties, hoe moeilijk dat ook is omdat dit vaak plaatsvindt in de publieke ruimte. Anderzijds moeten deze organisaties ook zo goed mogelijk ondersteund worden om hun taak uit te voeren, juist omdat deze taak en het leren in de publieke ruimte plaatsvindt. De Inspectie heeft daarom voor ogen dat het met urgentie oppakken van de in dit rapport opgestelde aanbevelingen, gericht moet zijn op het bijdragen aan het (nog) beter en blijvend kunnen uitvoeren van taak. Hier kunnen het ministerie van Justitie en Veiligheid en de betrokken organisaties aan bijdragen.”

Naar aanleiding van berichten van klokkenluiders over moeizame aanbestedingen met grote gevolgen bij noodsituaties, hebben we vragen gesteld over de inkoop en aanbesteding van portofoons. Naast portofoons zijn er ook problemen voor DJI met de inkoop van forensische zorg. Daar berichtten we al eerder over, zie hier en hier en ook: Aanbesteden in de forensische zorg leidt tot tijdnood bij inkoop.

Dat staat los van dit rapport;, dat alleen in zijn algemeenheid conlcusies trekt over de inkoop maar daar verder niet op in gaat. We vonden er wel een bevestiging in voor dat het aanbesteden bij de Inspectie moeizaam en langzaam gaat, wat de urgentie bevestigd van de vragen die we gesteld hebben.

Specifiek voor forensische zorg concludeert het rapport dat het begrip doelmatigheid, welke een eis is die voortvloeit uit de Wfz (Wet Forensische Zorg). Dat is “vertaald” in sturen op behandelduurverkorting. Dat is dus een beleidsmatige, c.q. forensische zorg-invulling terwijl het begrip in de Wfz inkoop/aanbestedingsrechtelijk bedoeld is. https://wetten.overheid.nl/BWBR0042326/2019-06-26  en met name wat zegt over de invulling van de aanbestedingsbeginselen.

In de memorie van toelichting van de Wfz is opgenomen dat door het inkopen van zorg wordt gestuurd op de kwaliteit van de forensische zorg. De kwaliteit wordt in
de aanbestedingsdocumentatie vertaald naar het begrip doelmatigheid. Doelmatigheid richt zich op het zorginhoudelijk aspect, waarbij moet worden voorkomen dat de tbs-behandeling langer voortduurt dan absoluut noodzakelijk is. In de inkoopdocumentatie wordt gesteld dat dit zowel in het belang van de resocialisatie van de justitiabele als van de betaalbaarheid van de zorg is. In deze omschrijving wordt de koppeling tussen enerzijds kwaliteit van zorg en anderzijds betaalbaarheid, efficiency gelegd. Door efficiënter te werken valt een forse kostenbesparing voor de sector te behalen. In de doelmatigheidsindicatoren komt deze tot uitdrukking, waarbij gestuurd wordt op een zo kort mogelijke behandeling.

Maar even de vraag loslatend of dat vervroegd uitbehandelen wel zo wenselijk is voor de TBS-gestelde, niet als hij daarna weer een moord begaat. Aanbestedingsnieuws vraagt zich af of deze inkoop van doelmatigheid op een interpretatiefout berust. Het woord doelmatig staat bijvoorbeeld in het bijbehorende forensische zorg besluit Bfz duidelijk onder de rubriek inkoop en ziet er dus op toe dat de inkoop doelmatig moet zijn, doelmatig aan de inkoopbehoefte. Doelmatig versus rechtmatig, de bekende aanbestedingssystematiek, het beleid daarvoor staat uitgebreid op de PIANOo-website.  Behandelduurverkorting, de invulling die aan doelmatigheid wordt gegeven, is daarentegen een gunnings/selectie/kwaliteitscriterium waarop je een aanbieder bij een inkoop kan kiezen of juist niet. De wetgever nam de passage over doelmatigheid bij de inkoop ons inziens juist op om de inkoper de vrijheid te gunnen om niet op het rechtmatige aanbesteden te sturen, zoals we bij de vele politie aanbestedingen gezien hebben.

Het gaat namelijk vaak mis bij aanbestedingen doordat bij een focus op rechtmatigheid de doelmatige inkoop uit het oog verloren wordt. Het is niet de bedoeling dat voor de forensische zorg bijvoorbeeld Kliniklowns op de stoep staan omdat een geslepen aanbieder besloten heeft dat dat “ook forensische zorg” is en pas na sluiten van het contract ook bij DJI blijkt dat dat hun invulling eraan is, terwijl een dergelijke uitvoering ondoelmatig is.

Een inkoper is volgens onze interpretatie van de Bfz juist vrij gelaten, die kan ook kiezen voor duurzame zorg of innovatieve zorg of nabije zorg of wat dan ook, als het maar doelmatig is aan wat de wetgever beoogt, namelijk dat forensische zorg wordt ingekocht voor de eisen die de wet daaraan stelt. Door de eisen aan de wijze van inkoop als beleidsdoel op te vatten, verandert het zorgaanbod van een vraaggestuurd naar een aanbodgestuurd model, wat de wetgever niet in elk geval niet met de passages over inkoop in de Wfz bedoeld heeft. Bij de meeste inkopen valt dat niet te scheiden omdat niemand een partij strooizout op doelmatigheid afrekent. Je gaat niet aan een kilo zout vragen of tie morgen wat meer zijn best doet en wat zouter wordt. Bij de inkoop van zorg wordt het ineens als een beleidsdoel teruggelegd bij de zorgaanbieders, terwijl een inkoper de zorg voor een TBS-gestelde niet kan beoordelen, dat kan je hoogstens van de TBS-gestelde vragen.

Hoe dat ook zij, moeizaam gaat het in elk geval inderdaad. Het rapport stelt vast:

Om te sturen op behandelduurverkorting neemt de divisie forensische zorg van DJI (verder: DForZo) sinds 2014 doorlooptijden op als doelmatigheids-indicatoren. Deze
indicatoren zijn het percentage tbs-gestelden met begeleid verlof binnen twee jaar, met onbegeleid verlof binnen vier jaar, tbs-gestelden met transmuraal verlof binnen
zes jaar en het percentage tbs-gestelden met proefverlof/voorwaardelijke beëindiging binnen acht jaar. Volgens sommige respondenten is het lastige hierbij dat er soms redenen zijn waarom een behandeling langer duurt en waar het FPC niet direct invloed op kan hebben, zoals een populatie met veel tbs-gestelden waarvan bekend is dat de behandelduur doorgaans langer is. Zo geven respondenten aan dat de normering niet aangepast is voor tbs-gestelden die vanwege een zedendelict lastig uit te plaatsen zijn (zie verder 3.1.5) of tbsgestelden die uit een ander FPC komen, maar wel voor tbs-gestelden met een licht verstandelijke beperking (verder: LVB).68 Tbs-gestelden met een tweede, derde of verdere behandelpoging worden niet meegeteld bij de gemiddelde behandelduur in een kliniek. Deze tbs-gestelden tellen mee bij de kliniek waar de eerste behandelpoging plaatsvond.

Over het verloop van de aanbestedingen van portofoons wachten we dus nog op een antwoord van DJI. Aanbestedingsnieuws houdt u hier nog over op de hoogte.

mr.drs. S.M. Ploeg
filosoof/aanbestedingsjurist