112 storingen gevolg van aanbesteding

Inspectiedienst voor gezondheid en jeugd IGJ, Agentschap Telecom en Inspectie Justitie en Veiligheid hebben samen een rapport opgeschreven over de KPN-storingen. Ze concluderen dat de betrokken partners vindingrijk hebben gehandeld. De storing had een technische oorzaak die is achterhaald, maar was organisatorisch te voorkomen geweest als bij een aanbesteding meer rekening was gehouden met kritieke diensten. Aanbestedingsnieuws concludeert dan ook voor hen: Het komt dóór het aanbesteden.

Storing technische oorzaak 

De telefoniestoring werd veroorzaakt door een verborgen fout in de software van het routeringsplatform van KPN. Het routeringsplatform is het ‘bewegwijzeringssysteem’ dat de route van alle inkomende telefoongesprekken over het netwerk van KPN bepaalt.

Door middel van ‘tellers’ wordt er bijgehouden hoeveel oproepen er zijn geweest. Door een software-update zijn deze tellers onbedoeld gelijk gaan lopen waardoor zij nagenoeg gelijktijdig faalden. Dit had uiteindelijk tot gevolg dat de ‘bewegwijzering’ van oproepen niet meer functioneerde en oproepen niet meer ‘doorgeleid’ konden worden over het netwerk.

De storing bij NL-Alert vond op dezelfde dag plaats als de telefoniestoring. Er is geen relatie tussen beide storingen. De storing van NL-Alert werd veroorzaakt door een foutieve software-update. Hierdoor kon KPN geen NL-Alertberichten via het 4G-netwerk versturen.

Opgelost met vindingrijkheid 

Tijdens deze ruim drie uur durende storing was het alarmnummer 112 voor niemand meer bereikbaar. Ook konden gebruikers van het KPN-telefoniewerk niet meer bellen of gebeld worden via het vaste en het mobiele netwerk. Zorgorganisaties waren daardoor tijdelijk onbereikbaar. De IGJ concludeert dat zorgorganisaties goed hebben samengewerkt. Met veel vindingrijkheid heeft men problemen adequaat opgelost.

Aanbesteding nieuw platform

Het rapport meldt het volgende over de aanbesteding zoals die is verlopen:

Het bestaande 112-platform was aan vernieuwing toe. Het ministerie van JenV heeft de bouw van een nieuw platform openbaar aanbesteed. De opdracht werd in 2016 verleend aan KPN. Het vernieuwde 112-platform wordt aangeduid met Doorontwikkeling 112 (DO112). Dit nieuwe platform zou in de zomer van 2018 in gebruik worden genomen maar dit werd uitgesteld. De huidige planning is dat de migratie naar DO112 in 2020 wordt afgerond.

[hierna volgt een Schematische weergave 112-verkeer na migratie die de redactie Aanbestedingsnieuws heeft weggelaten, red AN]

Eén logfile per IN-systeem was onvoldoende voor het wegschrijven van de grote hoeveelheid foutmeldingen. Het wegschrijven van de foutmeldingen nam zoveel capaciteit in beslag dat er na ongeveer een uur helemaal geen routeringsaanvragen meer verwerkt konden worden.
De afhankelijkheden tussen de processen, rapportage (foutmeldingen) en productie (routeringsinformatie) maakt de productie van routeringsinformatie kwetsbaar. Dit is een Single Point of Failure (SPOF) in het software-ontwerp.

Met DO112 loopt al het 112-verkeer niet meer via TDM maar via SIP-X. Eén van de eisen van de politie was dat bij ingebruikname van DO112 direct kon worden teruggeschakeld naar de oude 112-omgeving. Om hieraan te kunnen voldoen besloot KPN het 112-verkeer vanaf juni 2018 middels het IN-platform te routeren. Voor juni 2018 werd het 112-verkeer zonder IN gerouteerd. KPN kon met de routering middels het IN-platform snel terugschakelen naar de oude situatie door eenvoudig de IN-routeringsdatabase aan te passen. Ten tijde van de storing was het 112-platform nog gekoppeld aan TDM en maakte gebruik van de routeringsinformatie van het IN-platform.

De change om het 112-verkeer vanaf juni 2018 via het IN-platform te laten verlopen is besproken in het Change Advisory Board (CAB). Hieraan nemen onder andere de politie en de KPN business owner van het 112-platform deel. De change is door KPN niet gezien als een verhoogd risico aangezien het IN-platform al jarenlang stabiel functioneerde. De beheerder van het IN-platform werd niet over deze wijziging geïnformeerd en was daarmee niet op de hoogte van het feit dat 112-verkeer werd gerouteerd met behulp van het IN-platform.
De routering met behulp van het IN-platform vanaf juni 2018 heeft geleid tot complexere routering van het 112-verkeer ten opzichte van de oude situatie. Dit heeft op dat moment niet geleid tot het aanpassen van de kwalificatie van het risico. Ook de jaarlijkse risicoanalyse heeft niet geleid tot het aanpassen van de kwalificatie van het risico met betrekking tot het routeren van het 112-verkeer met behulp van het IN-platform.

Aanbeveling: Aanbesteding niet alleen technische eisen

Het rapport heeft dan ook een hele duidelijke aanbeveling voor de aanbesteding. Niet alleen technische maar ook organisatorische en beheersmatige aspecten moeten meewegen. In het transitieproces ja, maar in hoeverre moet dat al meewegen bij de inkoop? Dat weet je pas achteraf, of als je de materiedeskundige naar een tête-a-tête onderhandeling mee kan nemen, wat niet mag met een aanbesteding.

Dank zij de aanbesteding moet KPN wel op basis van geen idee maar je weet maar nooit of ook dit relevant is,  pro-actief opnemen in de opdracht dat het IN-platform gebruikt wordt, en dat dit een verhoogd risico was was wel te voorzien vanuit de opdrachtgeverskant maar niet vanuit de opdrachtnemerskant. Hier geldt dus dat er een wisselwerking van informatie nodig was, waarvan de noodzaak pas bij uitvoering bekend zou worden, en (theoretisch) een no go voor de inkoop had opgeleverd.

De aanbeveling:

Houd bij een toekomstige keuze van alternatieve invulling en aanbesteding voor de huidige 112-keten niet alleen rekening met de technische aspecten maar integraal ook met beheersmatige en organisatorische aspecten om ketenrisico’s te beperken.

Het is niet de enige aanbeveling van het rapport, maar voor Aanbestedingsnieuws wel de meest frappante, omdat hierin opnieuw blijkt dat de werkwijze verandert als gevolg van een aanbesteding met als gevolg een gebrekkig toepassen van bestaande kennis, zowel door de ingehuurde organisatie als de aanbestedende dienst, een slechte samenwerking met stakeholders en een te korte en weinig doordachte transitieperiode.

Onbekende Toekomst

We hebben al vaker gesignaleerd bij aanbestedingsnieuws: de toekomst is onbekend. U mag dat best van ons aannemen, ook al weten we niet zeker of dat morgen ook zo is. Het ontbreken van een wisselwerking van informatie, terwijl je wel strategisch interdependent bent, gegeven een onbekende toekomst, betekent dat je overleg nodig hebt. Over wederzijdse afhankelijkheden, en hoe die op te lossen. Overleg dat de inkopers onthouden wordt, door het fenomeen aanbesteding.

Niet om de aanbeveling af te vlammen, maar het is spijkers op laag water zoeken. Het klopt wel, maar je hebt er niets aan als inkoper. De Aanbestedingswet verandert er niet mee, de Europese Commissie al helemaal niet en al die tonnen verschrikkelijke aanbestedingsjurisprudentie ook niet.

Aanbestedingsnieuws heeft dan ook wat van zulke, gelijkaardige aanbevelingen voor inkopers: Koop een kristallen bol, leer waarzeggen, studeer voor heks, kijk koffiedik, praat heel goed met de materiedeskundigen over de mogelijke onvoorziene risico’s, geef van tevoren aan wat je niet weet wat je had moeten weten om de koop goed te kunnen sluiten. Vraag aan ondernemers om random kennis te spuien voor het geval je er wat aan hebt. Dat kán toch niet mensen.

Aanbesteding en expertise betrekken

Maar dat is steeds met aanbestedingen. Of het nu een RAW-bestek is dat geen rekening houdt met boomkwekers, een WMO-aanbesteding die geen rekening houdt met vervoer voor blinden dat er een hond mee moet kunnen terwijl de chauffeur per se geen honden wil, of in dit geval. Nu is de beheerder van het IN-platform niet geinformeerd dat 112-verkeer over zijn platform werd verstuurd. Hoe moeten inkopers dat van tevoren weten? Hoe moet KPN weten dat Justitie dat moet weten? Hoe moeten de inkopers weten, dat KPN niet weet, dat ze dat willen weten? Hoe moet KPN weten dat de inkopers niet weten, dat KPN niet weet, dat de platformbeheerder moet weten of 112 over zijn netwerk loopt. Een ander weet niet wat jij niet weet. Je kan niet oneindig voor een ander denken.

Dat kan alleen met overleg. Beter zo vroeg mogelijk en zo veel mogelijk. Iedereen aangetakt houden in een transitiefase betekent dat ook de “dwarsliggers” wat alle inhoudelijke experts per definitie zijn, invloed moeten kunnen uitoefenen op de beslissing. Managers houden materiedeskundigen het liefst ver van de leveranciers, kan alleen maar geld kosten. Je kan een houthakker ook niet betrekken bij de nieuwe machine die je voor hem hebt gekocht maar als hij ermee aan de slag gaat zonder de kennis van de leverancier, raakt hij nog een arm kwijt. Informatie is geen valluik, het moet ook terug omhoog in de keten kunnen.

Samenwerken is rationeel

Inkopers moeten dus overleggen met materiedeskundigen, met de leveranciers, en dan weer terug naar de materiedeskundigen indien nodig en dan weet terug naar de leverancier als dat strategisch is. Dat is overleg. Maar de overheidsinkopers mógen dat niet, met aanbestedingsrecht, tenminste niet van tevoren. Het mag pas achteraf als je denkt dat alles goed gaat, omdat je de materiedeskundigen niet eventjes met de leveranciers materiedeskundigen laat praten zodat je niet weet welke beren op de weg zij zien.

Hebben inkopers een kristallen bol? Nee. Dus moeten ze samenwerken. Maar dat moet dan procesmatig mogen. Maar hoezo moet dat mogen? Als het niet mag, hebben ze nog steeds geen kristallen bol. En als ze een kristallen bol hebben, kunnen ze ook nog niet de toekomst kijken. Samenwerken is óók rationeel eigenbelang. Niet alleen voor hippies. Dat is een van de belangrijkste lessen van speltheorie voor iedereen die met aanbestedingen te maken heeft. Het enige is:  In de vroege jaren tachtig wisten we dat ook al. Waarom nu ineens niet meer?

D. Kreps, P. Milgrom, Rational cooperation in the finitely repeated prisoners’ dilemma
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/0022053182900291

R AxelrodThe emergence of cooperation among egoists
Amer. Pol. Sci. Rev., 75 (1981), pp. 306-318
https://www.jstor.org/stable/1961366