Brief over kostenoverschrijdingen bij DBFMO verschenen

Minister Wopke Hoekstra van Financiën heeft in een brief een uiteenzetting gehouden over kostenoverschrijdingen bij DBFMO-projecten. De brief van 1 februari 2021, 2021Z02025 gaat daar uitvoerig op in, ook op het keuzemodel dat ten grondslag ligt aan de keuze voor een contractvorm. Enkele kamerleden hadden om die toelichting gevraagd in verband met veelvuldige en ook vaak grote kostenoverschrijdingen bij DBFM(O)-projecten. Het probleem zit hem echter niet in de kostenoverschrijdingen op zich, als wel in de reden waarom die kosten gemaakt moeten worden.

Notendbfmop

Voordat we beginnen over wat er in de brief staat, eerst maar een korte toelichting op het begrip. Wat is DBFMO dan? Bij DBFMO ligt alles van ontwerp tot uiteindelijk het onderhoudscontract en de bediening in de hand van 1 hoofdopdrachtnemer die met een aanbesteding geworven wordt. Alles, dat wil hiermee zeggen, het ontwerp, de bouw, de financiering het onderhoud en de bediening. Een voorbeeld is de BAM die met OpenIJ het ontwerp zou verzorgen voor een nieuwe zeesluis en die ook bouwen en financieren. Onderhoud is vooralsnog toekomstmuziek want het project moet nog worden opgeleverd en de bediening van een dergelijke sluis ligt hoe dan ook bij Rijkswaterstaat. Het is geen geheim, dat dat project BAM erg veel gekost heeft. Daarnaast is het project behoorlijk risicovol in elk geval geweest en mogelijk nog steeds, zo lag vanwege een ontwerpfout ná de gunning het hele innovatieve ontwerp (waarop nu juist gegund was) van tafel.

Zie ook:
Inschatting risico’s nieuw ontwerp zeesluis “duidelijk te optimistisch”;
Winstverwachtig BAM fors lager door zeesluis IJmuiden
SP: Goedkope aanbesteding Zeesluis bij IJmuiden risico milieu
BAM stuurt op “tenderdiscipline”; en risico terugleggen

Problemen met de contractvorm zijn niet beperkt tot deze zeesluis. Er zijn zo wel meer voorbeelden van DBFMO die niet zo zijn verlopen als dat van tevoren naar buiten toe is gecommuniceerd. De Afsluitdijk is een ander dergelijk voorbeeld, waarbij dezelfde problemen opdoemen als bij de sluis. Ook weer met grote stakeholdersbelangen, navenante risico’s en gesaboteerde experts. Zie daarvoor:
Sluiscomplexen Afsluitdijk later klaar door fout bij aanbesteding
Aanleg A16 en project Afsluitdijk kosten elk half miljard
Aanbesteding vismigratierivier Afsluitdijk in september
Reactie op kamervragen over de Afsluitdijk: meevaller nog niet zo duidelijk

Het doel van DBFM(O) om snel en goedkoop tot resultaat van werken te komen, is niet zonder nadelen. Zeker ook in combinatie met aanbestedingen. Kortgezegd komt er naar inzicht van de redactie AN op neer dat risicomanagement onvoldoende geborgd is en (en omdat) expertise tussen wal en schip komt te vallen. Iets wat met grote projecten met grote stakeholdersbelangen, allebei natuurlijk erg onwenselijk is. Naar het inzicht van Aanbestedingsnieuws ligt de verantwoordelijkheid dan overigens weer terug bij de opdrachtgever. Het valt echter niet toe te lichten in dit verslaggevingsbericht.  We beperken ons maar even tot de vaststelling dat risicomanagement en expertise naast kostenoverschrijding belangrijke elementen zijn die ertussenuit dreigen te vallen. Normaal kun je daarvoor compenseren door expertise in de markt in te kopen, maar ook dat gaat niet goed met aanbestedingen, waarbij kleine experts worstelen maar zelden boven komen drijven en risicomanagement niet duidelijk belegd is. De kostenopdrijving zit hem dan niet alleen in de expertise en het dragen van risicio zelf, maar kan ook gelegen zijn in het element morele chantage, of dat nu is met een sunk cost problem, of een ondraaglijk risico dat voorzienbaar had moeten zijn.

Onder de PPS tak van Rijkswaterstaat vinden we in elk geval over de O van DBFMO van Operations de volgende toelichting: “Bij grote infrastructuurprojecten, zoals snelwegen en sluizen, wordt in Nederland in principe DBFM toegepast. De O van Operate van dergelijke infrastructurele werken wordt in Nederland zelden uitbesteed aan de markt, en blijft bij de overheid liggen.”

De brief

Tussen de regels door is het wel te lezen dat Financiën niet helemaal complementair is aan Rijkswaterstaat. Financiën heeft er zo zijn eigen kijk op, en lijkt in de brief gelukkig terughoudender te zijn over DBFM(O) dan grote opdrachtgevers in de Rijksoverheid zoals Rijkswaterstaat. Hoekstra zegt over die rolverdeling:

De rolverdeling binnen het Rijk is dat de vakdepartementen zoals Infrastructuur en Waterstaat (waaronder Rijkswaterstaat) primair verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming over de toepassing van DBFMO, het management van en de verantwoording over hun eigen projecten, zoals dat ook voor niet-DBFMO projecten geldt. Ik ben verantwoordelijk voor het algemene DBFMO-beleid, voor het systeem dat ervoor moet zorgen dat DBFMO structureel goed verankerd is bij de vakdepartementen en juist wordt toegepast. Ik hou vervolgens toezicht op de toepassing van DBFMO. Op basis hiervan kan ik me uitspreken over de doelmatigheid van elk DBFMO-contract voorafgaand aan de aanbesteding en tijdens de exploitatiefase.

De problemen bij projecten en de feedback van marktpartijen zijn dus aanleiding geweest voor het Rijk om een marktvisie te ontwikkelen voor de aanbesteding van projecten, waar DBFMO-projecten ook onderdeel van zijn, zo kondigt de brief aan. Goed nieuws dus voor iedereen die een ondraaglijk risico loopt, dat voorzienbaar is en ook had moeten zijn. En voor de experts die nu op een ponton moeten verblijven tussen de wal en het schip. DBFMO is ook volgens Financiën het meest geschikt als de complexiteit beperkt is. Het expertise-probleem wordt in elk geval in zijn algemeenheid onderkend. Grote dijken en sluizen, zijn dat nu projecten waarbij de complexiteit beperkt is?

Een belangrijk aandachtspunt is wel dat in het rapport naar voren komt dat projecten gericht op de realisatie en het onderhoud van infrastructuur over een langere periode in een redelijk stabiele omgeving zich het beste lenen voor de DBFMO-contractvorm. Hierbij is de inschatting dat DBFMO voor infrastructuurprojecten het meest geschikt is voor contracten met een omvang tussen circa €200 mln. en €400 mln. waarbij de complexiteit beperkt is.

Bij een beperkte complexiteit dus. Of er een DBFMO wordt gebruikt, dat wordt blijkens de brief onder meer beslist aan de hand van het PPC afwegingskader. Dat is de Public Private Comparator. Dat is een mooi woord voor een handreiking op de PIANOo-website. We schreven al eens dat handreiking op de PIANOo-website tegenwoordig een panacee dreigt te worden voor echt elk wereldprobleem. En dat is dus nu ook maar weer eens zo. Hoe gaan we kostenoverschrijdingen, faalkansen en grote risico’s bij DBFMO voorkomen? Antwoord: de PPC-handreiking op de PIANOo website krijgt een update. De redacteurs van de PIANOo-website redden zo in stilte vele mensenlevens. Maar ze zouden nog veel meer mensenlevens kunnen redden, als ze niet met de meel in de mond hoefden t schijven, zoals alle mensenredders op Ministeries moeten doen.

Om bij de veranderende opgave bij infrastructuur goede contractafwegingen te kunnen blijven maken is Rijkswaterstaat in samenwerking met het ministerie van Financiën momenteel bezig met de ontwikkeling van een nieuw afwegingskader (een verbeterde versie van de huidige PPC) waarin de ervaringen van de laatste jaren worden meegewogen bij het opstellen van de inkoopstrategie van nieuwe projecten.

Letterlijk tussen Wal en Schip

Natuurlijk is het vervelend voor experts zoals Aanbestedingsnieuws, dat we als expert tussen wal en schip vallen.

Het is nog veel erger om letterlijk tussen wal en schip te vallen. En dat alleen, omdat niet wordt gedacht aan experts en risico’s, zoals het risico dat je tussen de wal en het schip kan komen te vallen. Dat zit namelijk zo. Schippers willen weleens van boord in verband met het lange wachten. Soms moet dat ook echt, bijvoorbeeld omdat er aan boord een toilet of keukenvoorziening ontbreekt. Thuisbezorgd komt niet aan boord fietsen. Maar ook niet alle walkanten zijn geschikt om van boord te gaan. Dat wachten voor sluizen wordt ook nog eens steeds langer omdat sluizen en bruggen minder worden bemand door duur personeel en meer op afstand worden bediend. Je wil dus weleens als schipper van je boot af, vooral juist als je toch maar ligt te wachten. Maar daarvoor moet je dan over de meest onmogelijke, slecht onderhouden, niet vast te pakken glibberige trappetjes. Dat is al niet leuk als er een brugwachter is. Als er geen brugwachter is en je ligt in het donker in het koude water, dan is het gauw afgelopen.

Van boord kunnen moet dan wel kunnen en vaak wordt nu net zoiets vergeten bij zo’n enorm DBFM(O) project waarbij alles even belangrijk is. Aanbestedingsnieuws sprak daar nog eens over met een binnenvaartschipper die het had over levensgevaarlijke omstandigheden en als je eens wist, ik zal af en toe eens foto’s maken. We hebben de foto’s niet meer gezien maar geloofden het zo ook al wel. Tussen wal en schip. Ja. Over kleine trappetjes, met loszittende treden. En dan als je valt, jezelf vanuit het water moeten opheisen, dat kan Aanbestedingsnieuws in een verwarmd zwembad ook al niet en aan ja wat moet je je optrekken bij een kademuur… niks? Met al die op afstand bediende bruggen? Vreselijk. Om hulp roepen, tegen wie de wifi router die de brug bedient? Ja zo zei de schipper ook “Je moet er niet te lang over nadenken, want huuuhuuu”

En dat alleen, omdat iedereen dacht het zo goed zonder experts en deskundigen en dwarsliggers af te kunnen, want dat was zo veel goedkoper. Het kost een verdrinking, maar denk eens aan de enorme besparingen op experts, die je zo kan realiseren!

Mede met het oog op het voorkomen van dergelijke ongelukken, stelt het onafhankelijke Aanbestedingsnieuws van 3a3 Publishing nu al 4 jaar graag haar kennis gratis ter beschikking. U kunt ons eenvoudig helpen.

Doneren